Tensões institucionais não raro ensejam conflitos de competência decisória. Não por acaso, definir se é uma ou outra instituição a competente para determinada decisão tem sido o mote de boa parte dos debates públicos levados à arena pública brasileira nos últimos anos.
Há casos em que essa definição é complexa e carente de olhar atento sobre as minúcias do ato decisório, que pode ter natureza política, técnica ou jurídica, ou mesmo uma mescla de cada uma dessas naturezas. Nem sempre será fácil precisar essa natureza, a preponderância de uma ou de outra e, logo, a instituição competente para a decisão: o parlamento, o regulador, o judiciário.
Outros, no entanto, são desprovidos desse caráter intrincado e podem – ou deveriam poder – ser resolvidos com certa tranquilidade.
A liquidação do Banco Master e o papel do TC
É este o caso da liquidação do Banco Master, com a muito comentada hipótese de controle externo, pelo Tribunal de Contas da União, desse ato regulatório do Banco Central. O TCU não tem competência para reverter a liquidação do Master.
Origem da representação no TCU
O caso teve início com representação instaurada pelo Ministério Público de Contas com objeto claramente definido: apurar eventuais omissões do Bacen no período anterior à liquidação e, nesse sentido, possível inércia do regulador, a quem possivelmente cabia, segundo essa conjectura inicial, ter impedido tal estado de coisas, em que a liquidação se impôs.
A representação não apresentou qualquer argumento, nem sequer por hipótese, em favor da reversão da decisão regulatória que resultou na liquidação do Master.
A decisão do Ministro Jhonathan de Jesus
Veio, então, a conhecida decisão proferida pelo Ministro Jhonathan de Jesus, em que, estendendo-se o objeto da representação, determinou-se a realização de inspeção, in loco, no Bacen, para se aferir, em seus próprios termos, a adequação, razoabilidade e proporcionalidade da decisão de liquidação, descrita como extrema. Alguns trechos da decisão merecem destaque.
Os limites declarados — e relativizados — do controle externo
Seria curioso, se não fosse estratégia retórica comum ao controle descontrolado, o trecho em que é lançada a premissa maior adotada por toda a decisão. Reconhecendo que evidentemente “não compete a esta Corte substituir o Banco Central do Brasil no juízo prudencial-regulatório de mérito, nem impor determinada solução regulatória”, ela em seguida adverte que, no entanto, compete-lhe exercer controle externo “sobre a regularidade do processo decisório, com verificação, à luz das normas aplicáveis, da observância dos princípios da legalidade, motivação, proporcionalidade, razoabilidade, coerência interna e da consideração documentada de alternativas previstas no arcabouço normativo pertinente”.
Não raro, proporcionalidade e razoabilidade não são senão álibis retóricos para decisões que simplesmente discordam da decisão do regulador, como muito se escreveu sobre o tema.
Pontos elencados como passíveis de revisão pelo TCU
Em seguida, a decisão elenca os pontos supostamente passíveis de revisão pelo TCU, dentre os quais foram incluídos:
| (i) “a verificação das razões e critérios adotados quanto à instauração (ou não) de processo administrativo sancionador e outras providências de enforcement” | (ii) a apuração sobre se “propostas privadas supervenientes – inclusive as atribuídas ao Grupo Fictor em alguns documentos – foram submetidas a avaliação prudencial completa, tempestiva e formalmente motivada, ou se seu tratamento pode ter sido influenciado por contexto temporal sensível marcado por fatos supervenientes de natureza criminal”. |
A revisão indireta da decisão regulatória
Este último ponto é curioso, porque significa essencialmente a revisão, pelo TCU, da decisão do Bacen sobre aceitar ou não as alegadas propostas de compra e venda do Master pelo Grupo Fictor. O TCU tem mesmo algo a acrescentar aqui? E com o que ele pode contribuir no debate sobre se o Bacen agiu corretamente ao instaurar processo administrativo sancionador contra o banco?
A natureza institucional do TCU
Muita gente recebeu com espanto a notícia de que o TCU estaria a considerar uma reversão do ato regulatório que liquidou o Banco Master. Essa surpresa decorre da constatação intuitiva de que o TCU é, acima de tudo, uma Corte de Contas, à qual cabe avaliar a lisura com que o patrimônio público federal é gerido.
A expansão recente do papel do TCU
É claro que o TCU de 2026 não é o mesmo de anos atrás. A então desconhecida Corte de Contas ascendeu ao papel de ator político fundamental nos últimos anos, notadamente no impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff (ver, por todos, o livro “Nada será como antes”, de João Villaverde).
Essa ascensão decorreu da expansão do rol de competências dos tribunais de contas, antes meros carimbadores oficiais. E é na competência para realizar inspeções de natureza operacional nas unidades administrativas dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário (art. 71, IV, CRFB e art. 1º, II, do RI do TCU), que a Corte parece estar a se sustentar para levar adiante essa inspeção no Banco Central, com a aventada reversão do ato regulatório.
Os limites da inspeção operacional
Essa ascensão não significa que o TCU pode tudo, nem mesmo dar às palavras sentido diverso do que elas têm. Inspeção operacional associa-se, mais ainda no contexto de uma Corte de Contas, ao controle da eficiência e economicidade com que a unidade administrativa – no caso, o Bacen – tem operado.
Não abrange revisão de decisão regulatória, menos ainda quando se trata de decisão de natureza técnica facilmente identificável, cuja competência é atribuída ao regulador com expertise técnica para decidir.
Considerações finais
Se houver ilegalidade no processo de liquidação do Master, não é ao TCU que ela deve ser levada, sob pena de perpetuação da indesejada confusão institucional e de instaurar-se quadro de permanente insegurança regulatória em setor fundamental para o desenvolvimento do país.
Autor
André Portugal é advogado, sócio do Klein Portugal, Doutorando em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná (UFPR), mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Coimbra e vice-presidente do Instituto Brasileiro de Direito Regulatório (IBDRE).